孟宪艮（BWIN官网，山东聊城 252000）

摘 要：人大监督缺位是人大缺乏权威的必然结果。要想改变这种状态仅仅通过制度的赋权或者监督程序的 规范是不现实的。人大权威的缺失其实是社会与国家之间的力量对比失衡在政治制度中的现实反映。社会自身发 育不良或者缺乏自治能力都会导致社会的稳定与发展严重依赖权力控制。在权力不断渗透社会的过程中，逐渐丧 失制约权力滥用的动力与力量。只有社会自身得到充分的发育，形成良好的社会基础，才可以为人大监督提供足 够的动力源泉与力量支撑，在根本上摆脱监督乏力的困境。

关键词：人大监督；社会自治；社会基础；公民社会

引言

        监督权是人民代表大会的主要职权之一，但其在现实中的运行效果却并不理想。由于在诸 多滥用权力、重大责任事故等事件中的缺席，使公众对人大监督不免产生怀疑。学界曾经认为， 监督制度不健全、监督程序不合理以及党政关系不规范是监督乏力的主要原因。笔者认为，以上 研究为改善人大监督作出了积极的贡献，但就人大监督的现实状况而言，依然存在着需要进一 步深入探讨的空间。从人大监督的运行情况来看，尽管近年来人大监督总是在一些关键问题上 消极被动，而另一方面却又大张旗鼓地开展执法检查工作，呈现出明显的“正式权力非正式运 作”的状况。作为一种强制性的支配力量，权力本是实现主体意志最强大的武器。可以说，最大限 度的占有和行使权力是人的本性，正如法国思想家孟德斯鸠所言： “一切有权力的人都容易滥用 权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”作为 国家的权力机关，不但没有积极行使这些权力，却反其道而行之，不断寻求本应是约束权力运行 的法律制度的支持，这显然有悖于权力运行的一般逻辑。其实这种状况只不过是在人大自身权 威缺失的情况下所做出的现实选择。要想改变这种状态，仅仅通过制度的赋权或者进一步细化 法律程序是不现实的。代议制民主的实质就是人民对政治权力的一种监督和制约，[1](P283)监督缺位 或消极监督等诸种问题其实是国家与社会力量之间严重失衡的必然结果。社会自身发育不良、 自治能力差必然导致社会的稳定与发展严重依赖权力控制，从而丧失制约权力滥用的动力与力 量。要想从根本上解决人大监督缺位的问题，必须使人大监督建立在坚实的社会基础之上。因此，从人大监督赖以运作的社会基础层面上去探索监督动力问题，具有重要的理论和现实意义。

一、代表制理论的防范设计与局限分析

        人大代表是人大监督的具体实施者，人大监督的乏力或消极倾向最终是通过人大代表的具 体行为体现出来的。一旦人大代表背离其代表身份而发生官僚化取向，其结果必然成为政治权 力系统的附庸，失去监督权力的动力。自 18 世纪资产阶级民主革命已降，代议制作为现代民主 政治的实现方式，意味着人民必须通过代表实现对国家公共事务管理的主权。那么，如何监督代 表在获得授权之后始终保持对人民的忠诚，则成为了代议制理论最为基础的问题。从代议制理 论的发展过程来看，对此问题的防范主要可分为两种方式。一是通过定期的选举来实现选民对 代表的控制；二是通过激励约束机制来防范代表的行为。但这两种方式在运作中由于受到各种 现实条件的制约都存在着各自的局限性。

（一）代表制理论的防范设计与局限

        代表制理论建立在“人性恶”的人性假设基础之上，试图通过定期的选举来实现选民对代表 的控制与约束。从代表制的理论基础来看，其制度设计本身就包含着对代表脱离人民的防范。即 作为国家权力主体的人民通过选举，将治理国家的权力委托给自己信任的代表。这种设计是想 通过定期的任期制和选举制度来实现保障代议士忠实于选民利益的目的。人民代表大会制度是 以马克思主义理论为指导建立的。马克思恩格斯在总结巴黎公社的经验时也曾指出： “为了防止 国家和国家机关由社会公仆变为社会主人……公社采取了两个正确的办法”，其中之一就是“它 把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给普选出来的人担任，而且选举者可以随时撤换被 选举者。”[2](P335)从而肯定了选举制度对于约束代表行为、实现人民主权的重要意义。

        然而，选举本身能否实现这一使命是需要条件支持的。尽管从代议制在西方社会中的运作 来看，选举制度的确在督促议员积极监督政府，防止权力滥用等方面发挥了重要作用。但同样不 能忽略是，自选举产生以来，选举就与金钱与权力紧紧相伴。各种形式的贿选丑闻在各个国家的 民主选举历程中以不同程度出现，往往还掺杂着种族、宗教以及家族势力的冲突。尤其是在亚洲 和非洲等欠发达的国家中，选举的混乱已经使得许多国家的政治处于危机之中。从本质上讲，代 议制民主的产生是西方资产阶级兴起和市民社会发展的产物，选举制度的运转与其成熟的社会 自治体系密不可分。如果缺乏相应的社会基础，单纯依靠选举制度实现对代表的控制与约束是 不现实的。

（二）委托—— —代理理论的防范设计与局限

        20 世纪 70 年代，随着现代股份企业的发展，委托代理理论逐渐成为分析企业内部行为的重 要理论框架。这一理论不仅应用于解释经济领域中的所有权人与经理间的相互关系，也被用于 分析政治行为的理论工具。委托—— —代理理论认为在委托人与代理人之间效用目标不一致，信 息不对称、契约不完全和权责不对等的情况下，代理人很有可能为了追求自身利益而牺牲所有 者的利益。[3](P78)因此，委托—— —代理理论要解决的首要问题通过建立激励约束机制，尽量降低因 代理人行为扭曲而给委托人带来的损失。其理论贡献在于，承认代理人自身利益的客观存在，并 发现代理人可以通过信息优势寻求私利的机会主义行为取向，主张通过激励约束机制来约束代 理人。这种理论分析框架对于分析人大代表的官僚化行为取向也同样具有重要的意义，作为在 选举中获得授权的人大代表，只是通过选举获得了权力的合法性权威，其自身利益依然是不依 附于人民利益的客观存在，那么委托代理关系中所存在的机会主义风险在人大代表履行监督职责中出现的可能性也是存在的，所以建立科学的代表履职激励约束机制是十分必要的。

        然而委托—— —代理理论对代表败德行为的防范同样存在较大的局限性。如上所述，解决委 托—— —代理问题的关键就是建立科学的激励与约束机制。其前提是代表的自身利益与工作成绩 能够量化。然而这二者在现实中很难做到。首先，委托代理理论是以“经济人”为人性假设前提 的，而人的利益需要却是复杂的，对此，即便是以“经济人”为人性假设的理性选择学派也承认， 理性选择不足以解释复杂的人类行为。因此对于人大代表而言，履行监督职责并不是处于理性 的经济算计，很难通过企业中的激励手段来实现激励的目的。其次，代表的监督活动很难通过绩 效管理的办法来实现，因为监督行为从本质上是一种政治行为，在行使监督权的过程中会受到 各种因素的制约。同时监督权又是集体行使，个体代表的行为效果并不像行政或企业工作那样 可以量化为指标，从而进行定量的评价。所以很难确定个人的绩效，更不容易界定个体责任，往 往会使约束机制流于形式。委托代理理论的防范设计要想发挥作用，必须对代表的利益需要进 行更为深刻的探索，慎重对待代表的利益需要，尽量利用社会自身的力量来弥补信息不对称所 造成的监督空缺，从而实现对代表的有效激励与约束。

        由此观之，要想保障代表始终对人民的忠诚，不能仅仅依赖制度的供给与移植。制度的防范 设计需要社会提供力量支持与压力，如果社会基础不能做到对代议制进行有效的支持与约束， 那么无论是选举制度还是激励约束机制都很难防范代表的败德行为。只有社会自身能够为代表 履职提供资源保障与力量支持，并能实现对其有效地监督与约束，才可以使制度的防范设计在 现实中发挥实效。

二、人大监督缺位的社会根源

        正如密尔所说： “除非负责制约行政的各级政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情支 持。行政总是有办法把他们撇在一边，或者迫使他们屈服，并且有把握可以获得对他的这种行为的 支持。代议制政府永久性必然有赖于人民在它遭到危险时随时准备为它而斗争。如果过低估计这 一点，代议制就根本难以站住脚。”[4](P57)代议制运行的动力来自社会的支持与压力。如果社会支撑力 量不足或社会压力不能有效地加诸于人大代表，那么人大监督必然会因缺乏动力而步履维艰。

（一）社会内在需要难以为人大监督提供动力源泉

        议会监督政府权力的源动力来自社会各阶层维护自身利益的内在需要。在议会产生之初， 监督王权的任务是由封建贵族来承担的。为了维护自身的封建特权，身为议员的封建贵族们一 直利用议会抗衡王权的专横。资产阶级革命之后，逐渐在政治成熟起来的资产阶级出于保护私 有财产和自由贸易的需要，更是将国家权力视为必须严加防范的对象。这种与自身利益关系息 息相关的监督需要构成了议会监督最强有力的源动力。而人大监督最缺乏的就是这种源自社会 自身对权力监督的内在需要。

        其一，在人大制度建立之初，社会最紧迫的需要是实现国家富强，而不是对政府权力的监 督。在当时的历史条件下，单纯依靠社会自身的力量连温饱都难以解决。整个社会百废待兴，最 需迫切解决的是如何在中国共产党的领导下，实现国家与民族的富强。更何况中国共产党在长 期的革命中与群众建立了良好的感情，在人民心中的地位是无可取代的。人们所关注的是如何 在党和政府的领导下过上幸福安康的日子。而不是监督政府如何行使权力。所以，尽管当时的第 一届全国人大代表在履行监督职责方面尽职尽责，但最终经不起政治运动的冲击，其实正是社会对 人大监督内在需要不足的一种反映。[5](P34-35)

其二，经过 30 多年的改革开放，尽管社会的自主性得到提高，社会各阶层对人大监督的需 求不断增长，却并没有使这种需求产生现实的压力。一方面，由于根深蒂固的官本位意识以及对 自身力量和利益关系的考量，新兴的私营企业主并没有对人大监督给予充分的关注，而是试图 通过与官员建立私人关系的方式实现资本与权力的联姻，并以这种私人关系作为庇护牟取私 利。另一方面，处于社会底层的弱势群体出于利益表达成本与效率的考虑，以及受自身政治参与 能力的限制，更多地选择采取信访的方式或其他非制度方式来表达自身的利益诉求，而很少寻 求人大代表的帮助。因此人大监督实际上是靠人大代表自身的自觉性来维持的。而这种动力由 于缺乏社会需要的压力，且与自身利益影响甚微，因而很难获得持久。所以在现实中，诸如质询、 罢免以及对财政预算的审查等刚性的监督权力很难实施，而诸如视察与述职评议，执法检查此 类监督却逐渐成为常规的工作。此类工作更多的是依赖组织的安排，导致人大的监督工作反而 需要借助行政力量推动。

（二）社会基础难以为人大监督提供力量支撑

        代议制的成功运行必须以社会基础作为积淀，没有社会基础的支撑，民主则成了无源之水， 在此基础上建立的代议制好比空中楼阁，自然无法监督强大的行政和司法权力。正是这种社会 基础与国家权力之间的实力对比从根本上制约着议会监督的效果。西方发达国家的代议制之所 以能够在监督方面成效显著，除了制度设计与民主传统的积淀之外，更主要的是因为议会拥有 控制国家权力的实力。早在欧洲中世纪的封建国家中，议会就在监督王权方面留下了浓墨重彩 的一段历史，其原因在于作为议会主要成员的贵族拥有与王权相抗衡的经济和军事势力，迫使 国王在征收税收方面必须重视议会的意见。工业革命之后，资产阶级的崛起更加充实了制约国 家权力的阶级力量，使议会监督具备了足够的社会基础。正是这种强大的社会基础才是议会监 督得以运行的力量支撑。反观那些资本主义从未获得充分发展，而是从封建社会和殖民统治下 直接接纳民主制度的国家里，议会监督很少能够真正发挥作用。由于得不到稳定的社会力量支 持，议会力量与官僚力量对比过于悬殊，法定的监督权力在官僚力量的反作用下往往流于形式。

        人民代表大会制度是在中国共产党的领导下建立起来的，沉重的历史负担与迫切的社会发 展需要使得中国共产党只能通过集权式的领导方式来完成国家和社会的建设任务。由于国家垄 断了一切资源，整个社会的运转完全由国家权力所支配。社会的生存与发展空间因之显得狭小 局促，其独立性极其有限。任何一个社会成员要取得最基本的生活条件，都必须从国家那里获得 相应的资源。民间没有任何独立的提供资源和机会的源泉，因而也不可能再形成任何独立的社 会力量。[6]因此，在国家与社会之间的权威与依附关系中，人民代表大会制度虽然在法律上具有 至高的法律地位，但是缺乏社会基础的支撑，根本没有力量对政府权力加以控制，因而难以在实 践中真正发挥作用，尤其在权力监督方面更是难有作为。虽然经过 30 多年的改革开放，但就我 国目前的社会发育而言，尚不具备能够足以支撑人大监督制度正常运转的社会基础。

        其一，社会自治能力欠缺，对政府权力过度依赖。社会自治能力是检验社会基础是否稳固的 一个基本标尺，具备社会自治能力的社会可以通过公民的相互协作共同解决实际问题，以减轻 对政府权力的依赖，防止权力对公民私人领域生活的过度侵入。而如果社会缺乏自治能力，社会 的稳定与发展必须依靠政府权力支配时，试图限制政府权力或对其实施有效地监督是很困难 的。在一个社会自治能力差的社会中，由于公民之间缺乏信任、难以协商沟通，那么就必须依赖 权力控制才能维持社会的稳定与发展。而这种控制又反过来使得社会自身发育不良，丧失对政 府的控制力量。自改革开放以来，虽然社会获得了自主发展的空间，但是社会自治能力却始终没 有能够形成。自私自利的膨胀与公共意识的淡漠充斥于社会交往之中。社会自治能力欠缺，就必然依赖强大的政府力量进行控制，同时也意味着社会与国家力量对比的失衡。在这种社会与国 家的关系中，对权力的监督与约束往往会因为政府治理的需要而不得不作出让步。

        其二，社团组织发育缓慢，公民政治参与能力欠缺。经过 30 多年的改革开放，传统的单位社 会逐渐解体，但是能够取代单位社会功能的新的社会组织正在形成之中，由于受到过多的行政 干预以及自身合作能力的限制，使得社团的发育缓慢，其结果导致单个的个体在脱离单位的约 束的同时，也失去了赖以生存和发展的归属，进而整个社会出现了原子化动向。[7]社会的原子化 所产生的副作用并不仅仅是社会整合的困难，对于人大监督制度而言也是非常不利的。在这样 的社会中，由于缺乏社团的有效组织，公民个体的政治参与能力不高，而且用于政治参与的闲暇 时间都极为有限，因此很难有效地通过人民代表大会制度传递自己的利益诉求，更难以对人大 监督给予力量支持。

三、人大监督动力的生产

        代议制的成功运行必须以社会基础作为积淀，没有社会基础作为支撑，民主则成了无源之 水，在此基础上建立的代议制好比空中楼阁，自然无法监督强大的行政和司法权力。正是这种国 家权力与社会基础之间的实力对比从根本上制约着议会监督的效果。西方发达国家的代议制之 所以能够在监督方面成效显著，除了制度设计与民主传统的积淀之外，更主要是因为社会拥有 控制国家权力的实力。正是这种强大的社会基础才是议会监督得以运行的力量支撑。反观那些 资本主义从未获得充分发展，而是从封建社会和殖民统治下直接接纳民主制度的国家里，议会 监督很少能够真正发挥作用。在当下社会，人大监督所缺乏的正是这样一种能够基于自身利益 需要，维护自身权益的社会力量。要想从根本上改变人大监督的现状仅仅依靠制度的设计是很 难收到成效的，必须依靠或者培育社会自身的健康发育，才能为人大监督提供可靠的动力源泉 与力量支持。

（一）增强社会监督需要为人大监督提供动力源泉

        就人大监督的性质而言，它是从旁查看或者迫使政府公开的权力。对于权力行使者并没有 直接的利益。因此对于人大监督权而言要想得到有效地运转，必须获得足够的动力。那么这个动 力来自哪里？尽管我们可以创设一些激励约束制度以激励人大代表积极履行职责，但从根本上 说，代议制运行的动力来自社会对国家权力进行监督的需要。更进一步讲，是社会对私有财产和 人身自由寻求保护的内在需要，这种需要构成了议会监督最原始也是最持久的需要。在这一点 上，无论是欧洲的封建贵族还是工业革命时期的资产阶级皆无二致。

        对于人大监督而言，要想获得这种原始而又持久的动力，首先需要打破权力资本的行政垄 断，消除官僚资本滋生的土壤。由于我国的经济体制改革是自上而下依靠行政力量推动的，且政 治体制改革相对滞后，因此无可避免地产生了行政垄断以及大量的官僚资本，对于垄断和官僚 资本的危害，经济学的研究者主要是从效率与公平的角度，对行政垄断破坏市场经济的制度基 础和政府行政的公信力进行论述。但行政垄断以及由此形成的官僚资本对于人大监督而言，同 样具有强大的破坏性。因为这些权力资本与政府关系紧密，已经形成了相应的利益体系。而且这 些垄断行业的领导基本上都是各级人大代表的成员。这些具有官方背景的人大代表与官员身份 的人大代表仅在各级人大会议中不仅占据了重要的比重，而且垄断了人大的发言时间，因此人 大监督权往往因为既得利益者的强大力量而无法实施。因为对于民间资本而言，由于经济上对 于权力存在较大的依附性，即便是存在着对权力监督的需要，在人大会议上面对着诸多官员代表时也很难或不敢提出真实的观点。因此必须打破权力资本的垄断，使民间资本得以充分发展， 并能够在人大会议中发出自己的声音，才能为人大监督提供足够的动力支持。

        其次必须改革税收结构，增进纳税人意识。英国是议会之母，而英国又有句谚语： “税收是代 议制之母。可见税收在西方议会发展史中的重要地位。选择什么样的税制结构，对于纳税意识以 及对政府预算和支出的监督意识所产生的影响是大不相同的。目前世界各国的税制结构基本上 由直接税和间接税或流转税构成。其中直接税更能引起纳税人的“税痛”，从而能增强其“监督意 识”。与间接税最大的不同点是，直接税是人们从属于自己的财产中拿出一部分来纳税，因此对 政府如何使用税收的问题最为关切。所以以个人所得税为主的税制结构对于提高公民对国家的 监督意识具有特殊的意义。日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下， “纳税人作 为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他 指出： “只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的 可怕状态”。[8](P24)在现代社会中，西方发达国家一般都是以直接税为主，而发展中国家由于经济发 展水平较为落后，主要是以间接税为主，旨在确保财政收入的稳定。经过 30 多年的改革开放，我 国的经济得到了飞速发展，国民生产总值与财政收入近年来连续快速增长，2010 年全国公共财 政收入 83101.51 亿元，完成预算的 112.4%，比上年增长 21.3%。[9]那么应该如何使用如此巨大的 财政资金，使其得到科学合理的运用？这就需要根据税收法定原则，形成以直接税为主的税制结 构，激发公众的纳税权利意识，监督政府合理分配和财政收入。一旦这种公众参与意识得以形 成，就会无形中将压力传递给人大代表，促使其积极履行监督职责，从而为人大监督创造出最有 效的动力源泉。

（二）培育成熟的社会基础为人大监督提供力量支撑

        尽管人大监督是一种权力监督，但其监督对象是执掌国家权力的行政、司法部门及其官员。 因此在现实中的运作往往受到各种阻力，如果不能得到社会力量的有力支撑，则很难对掌握着 强大资源的政府、司法部门实施有效的监督。因此要想改变人大监督乏力的现象，必须使人大监 督权具有足以抗衡其他国家权力的力量，这种力量最终来源于社会的支持。

        有效的公民参与是防止人大代表官僚化的根本途径。人大监督在本质上是社会对国家权力 的监督在制度上的实现，作为权力的最终所有者与委托者，公民的政治参与能力对于人大监督 效果具有重要意义。科恩认为： “通过代议制实行民主时，民主的深度部分决定于选举代表时公 民参与的影响。部分决定于代表当选以后公民对他们所能施加的影响。”[10](P21)因为政治权力的委 托与经济领域的委托代理有着本质的不同，由于政治委托者与受益者是不特定的利益群体，而 且政务活动中存在着大量的信息不对称，如果公民不能积极地给予关注，存在搭便车的心态，主 动放弃政治权利，就难以防止权力行使者的败德行为。因此对于人大监督权的运行而言，要想使 权力得到有效的行使，必须培育公民的政治参与能力，为人大监督制度运行提供合格的政治主 体。因为我们很难想像在一片缺乏公民素质的荒漠中能够培育出具有良好政治参与能力的人大 代表。

        公民的政治参与能力只有在公共生活中通过不断的社会交往逐渐获得训练，积久成习，才能 逐渐渗透到其日常的行为方式之中。比如在参与公共事务的决策中学会理性的表达自身观点， 倾听和理解他人的立场；在参与讨论时掌握协商、妥协的技艺，建立相互信任关系，以合作方式 解决公共事务的能力。随着中国社会深刻转型和经济社会形势快速发展，社区和社团逐渐成为 城市生活和城市管理的主要载体，也是培养公民政治参与能力的摇篮。一是通过社区生活得到 锻炼。作为有一定地理范畴的居民居住区，使居民形成一种与居住其间的小区相关的共同认同，通过发展一种团结互助、彼此合作的关系，在自愿的基础上力争实现和满足共同的利益和需求。 随着公共空间在不断扩大，公民参与社会公共生活的时间和机会将越来越多，使社会成员可以 走出私人空间，在更广阔的交往范围中获得更多的交流和沟通机会，培养相互尊重的品德和宽 容妥协的公共精神，形成相互认同和协作的关系。二是通过社团生活得到锻炼。社团是围绕共同 利益、目标和价值，进行集体行动的非强制性团体。在此种社团生活中，人们会渐渐认识到公共 利益需要共同维护，意识到合作的力量和益处，最终公共精神得以孕育。对此可以充分发育社会 自组织，形成行业自律维护市场秩序，使败德行为无法生存，进而重建社会信任；通过发展各种 民间社团或非营利组织为社会提供公共服务，使自治体的社会成员都能自觉地参加社会管理， 使社会诚信、公共道德以及守法意识成为社会制度有效运行的内在支撑。一旦这种自治能力得 以形成，不但可以减少对权力的依赖，增强社会对国家权力的制约力量，而且造就了公民政治参 与的能力与热情，从而为人大监督注入活力。

（三）改善执政党的社会沟通机制为人大监督提供动力转换

        在现代民主的政治结构中，国家权力属于人民，人民通过政党控制国家权力。政党居于国家 与社会之间承担着沟通社会和国家的纽带作用，是社会影响和控制国家运行的重要中介力量。 在西方民主政治框架之下，议会的监督功能主要是由反对党或在野党来实现。对于在野党而言， 通过揭露执政党的舞弊行为使其失去民众信任，可以为自己上台执政创造条件，所以在监督政 府方面不遗余力。正是依靠反对党的积极能动作用，将社会对政府的监督需要有效地转化为制 度监督，成功地推动了议会监督的有效运转。

        中国共产党是我国唯一的执政党，因此很难像西方国家那样利用反对党来制约权力。出于 历史的需要，中国共产党把在革命时期形成的党军关系自然地转移为党政关系，通过党委制、党 组制、党管干部制度和归口管理制度等制度安排，形成以党为核心的国家权力组织体系，致使国 家政党化。这种体制的形成尽管可以使党牢牢地控制国家权力，但也容易使党员与官僚的利益 相互纠结，相互利用，形成利益均沾的共同体，其结果必然脱离社会，继而丧失监督政府权力滥 用的动力。从当前全国各级人大代表的构成来看，各级政府官员占有较大的比重，人大代表的官 员化现象已成为不争的事实。对于人大监督而言，在某种程度上成为了自己监督自己，自然也失 去了监督的动力来源。

        作为国家与社会之间的利益表达管道，政党必须完成由国家组织向社会组织的转变，实现 受人民之托掌管国家的重任。尽管群众路线一直是党的基本政治路线，但政策的执行主要依赖 干部的自觉，缺乏制度的保障。最有效的制度莫过于选举，民主选举制度的功能在于使政党推荐 的候选人接受选民的评判，使掌权者必须投身于社会中，努力加强与选民的沟通与联系，及时反 映社会需求。这一方面，新加坡的人民行动党对待选举的做法是值得我们借鉴的。人民行动党在 执政初期就制定了党的议员定期访问选民的制度并坚持至今。国会议员与党的社区领袖携手扎 根基层，采取多种方式联系选民，定期接待选民，听取民意，把脉民生，为民众排忧解难。其根本 的动力机制就在于选举。五年一次的大选是一把悬在人民行动党头上的达摩克利斯之剑，使它 一直充满着危机感，督促它时刻不忘记人民。[11]

        作为执政党，中共党员的人大代表必然要在人民代表大会中占据主要地位，否则就难以保 障其执政地位。但在目前的选举中，主要是依赖在选举中进行组织控制的方式，以确保党推荐的 人选当选。这种方式尽管从表面上看似乎加强了党的领导，但实质上却使得选举出的人大代表 缺乏群众基础，丧失主动联系选民、监督权力的动力，其结果必然损害党的执政基础。近年来，独 立候选人的出现以及社会对其给予的高度关注反映出人民对当前选举状况的不满。尽管如此，现代民主政治依然是政党的舞台，凭借强大的组织力量以及宣传工具，可以使政党的候选人获 得其他候选人所无法获得的资源和优势。如果执政党能够充分发挥组织、宣传力量以及动员广 泛的群众基础，是完全可以牢牢地把握选举主动权的。因此执政党可以通过健全党内人大代表 候选人提名机制的方式，增加代表候选人产生的公开性、民主性与竞争性，既可以保障执政党将 真正具有为人民服务意识的优秀党员干部推荐为人大代表候选人，又可以促使这些人大代表始 终保持对人民利益诉求的重视，从制度上提供改善党群关系的利益机制。只有在执政党社会沟 通机制真正得以运行的前提下，其代表社会控制国家的功能才可能实现，才能有效地将社会的 监督需要转换为人大代表的监督动力，从而使人大监督运转起来。

参考文献：

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[9]财政部:2010 年全国公共财政收入基本情况[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201108/t20110803_583782.html.

[10](美)科恩.论民主[M].北京:商务印书馆,2005. [11]蔡定剑.新加坡民主机制下的威权政治[J].中国社会导刊,2006(5).